200 milliards d’euros de « niches fiscales et sociales », pour quelle efficacité ?

Plus de 500 « niches fiscales » pour un coût réel supérieur à 100 milliards d’euros…

On recense officiellement 471 niches fiscales dans le projet de loi de finances 2022, pour un coût budgétaire de 91,4 milliards d’euros. Chaque gouvernement a eu recours à ce type de dispositif qui consiste en une dérogation visant à alléger la charge fiscale de certaines catégories de contribuables à des fins d’incitation économique ou d’équité sociale. En privilégiant les « niches », autrement dit des baisses d’impôt « ciblées », les gouvernements ont surtout voulu stabiliser voire baisser le taux de prélèvements obligatoires sur le produit intérieur brut…

Ces régimes fiscaux dérogatoires représentent un manque à gagner pour le budget de l’État, ils constituent une charge au même titre que les dépenses budgétaires. On les nomme d’ailleurs également « dépenses fiscales ». Leur coût a pratiquement doublé entre 2003 et 2009 et s’est stabilisé jusqu’en 2013. Il est reparti à la hausse avec le crédit d’impôt compétitivité emploi mais aussi, et surtout, avec la hausse des pratiques de défiscalisation (dans l’immobilier pour les particuliers, dans le mécénat pour les entreprises, etc). Ce qui explique que la transformation du CICE en allègement de cotisations sociales ne s’est pas traduite par une baisse du coût des niches…

Si le nombre et le coût des niches recensées sont élevés, les données officielles sont cependant sous-estimées. En effet, depuis 2006, certaines « niches » ont été déclassées et ne figurent plus dans le rapport qui les recense (le rapport « Voies et moyens tome 2 » annexé tous les ans aux projets de loi de finances). Pire, depuis 2017, aucun document officiel ne les mentionne alors que ces dispositifs existent toujours… Il en va ainsi de la «  niche Copé  », du nom de son initiateur, qui prévoit une exonération de plus-value sur les cessions de titres de participation détenus depuis plus de 2 ans par des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés, pour un coût annuel de plus de 7 milliards d’euros. Il en va également du régime mère-fille, utilisé par les groupes de sociétés pour faire remonter les produits de participation (dividendes) des filiales qui permet une exonération d’impôt sur les sociétés sur les dividendes reçus par ses filiales En 2018, 46500 entreprises bénéficiaient de ce régime pour un manque à gagner de 17,6 milliards d’euros. Il en va enfin de dispositifs particuliers prévoyant des demi-parts supplémentaires à l’impôt sur le revenu.

Or, l’évaluation des dépenses (ou « niches ») fiscales est embryonnaire. En 2008, un rapport de l’Assemblée nationale avait montré qu’elles avaient pour conséquence notamment une économie d’impôt importante pour les plus riches. En 2010, un rapport du conseil des prélèvements obligatoires pointait l’absence de réelle évaluation des niches, lesquelles étaient pourtant toujours reconduites… La loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a prévu leur évaluation systématique. L’inspection générale des finances (IGF) a rendu en 2011 un rapport couvrant 315 niches, qui a jugé les dispositifs « inefficients » ou « peu efficients ». Malgré tout, ils ont tous été maintenus. Manifestement, la volonté politique de prendre le problème des niches à bras le corps est déficiente.

Au-delà de leur coût, les principaux éléments de bilan des « niches fiscales » sont les suivants. Elles accroissent la complexité de l’impôt puisqu’elles sont toutes assorties de conditions particulières. Or, celles-ci ne sont pas toujours respectées. Au surplus, elles sont souvent peu contrôlées : elles donnent lieu à des fraudes importantes (le crédit d’impôt recherche par exemple) ou, plus simplement, à des détournements de leur objet (les dispositions liées au mécénat des entreprises par exemple). Elles sont aussi parfois inadaptées : des aides publiques directes conditionnées seraient souvent plus efficaces… Il est en outre avéré que les ménages les plus riches utilisent particulièrement certaines niches, ce qui nuit au caractère redistributif et progressif de l’impôt, notamment de l’impôt sur le revenu.

Des niches sociales qui tendent vers 100 milliards d’euros ?

S’agissant des « niches sociales », constituées de l’ensemble des allègements généraux et ciblées de cotisations sociales patronales, depuis le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2006, l’objet et le coût des « niches sociales » dans le champ des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) sont décrits dans un document particulier, l’annexe 5 aux PLFSS annuels. Mais le coût de ces dispositifs fait débat. Dans son rapport sur la Sécurité sociale de 2019, la Cour des comptes notait que, selon l’annexe 5 au PLFSS 2019, environ 90 dispositifs distincts s’appliqueraient aux recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du FSV.

Le coût de ces « niches » atteindrait 66,4 milliards d’euros, dont 52 au titre des seuls allègements généraux de cotisations sociales patronales. La Cour des comptes estime que ce coût est toutefois plus élevé. En effet, toutes les « niches » recensées à l’annexe 5 ne sont pas chiffrées. En outre, des biais méthodologiques viennent minorer le coût des exemptions applicables à l’assiette des prélèvements sur les salaires. La Cour des comptes estime que le montant prévisionnel des « niches sociales » affectées aux régimes de base de sécurité sociale et au FSV est en réalité de plus de 90 milliards d’euros en 2019.

Il est généralement entendu que ces allègements ont des effets potentiellement favorables sur les bas salaires, plus touchés par le chômage. Mais les créations d’emplois sont comprises entre 10 000 et 100 000 pour un coût budgétaire brut de 1 milliard d’euros, ce qui n’est pas un rapport coût/créations d’emplois favorable. Le CICE, pour sa part, était une niche fiscale qui a été transformée et en quelque sorte pérennisée sous la forme d’une « niche sociale », soit en allègement de cotisation sociale. Et ce, malgré un bilan particulièrement mauvais en matière d’investissement et d’emplois… En effet, entre 2013 et 2017, entre 100 000 et 160 000 emplois, tout au plus, ont été créés grâce à ce dispositif. « Ce qui est faible, rapporté au coût du CICE – de l’ordre de 18 milliards d’euros en 2016 », comme le reconnaissait en 2020 le Comité de suivi du CICE de France Stratégie, organisme rattaché à Matignon.

Si ces allègements procèdent de la volonté des gouvernements successifs de baisser le coût du travail pour favoriser la création d’emplois, le rapport du Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et engagements (Les exonérations générales de cotisations, juillet 2017), rattaché lui aussi à France Stratégie, en dresse un constat sévère. Pour le comité, « on ne dispose à ce jour d’aucune évaluation des effets sur l’emploi de cette politique sur l’ensemble des vingt-cinq dernières années. Enfin, on sait peu de choses sur la nature des emplois créés ou sauvegardés (par sexe, âge, diplôme, catégorie socioprofessionnelle, expérience) et sur leur ventilation par secteur d’activité ou taille d’entreprise. On ignore par ailleurs si l’efficacité de la politique d’allégements s’atténue à mesure que les allégements de cotisations sociales s’amplifient ». Ces dispositifs présentent en outre des effets pervers : ils peuvent inciter des employeurs à maintenir les salaires en dessous des seuils d’exonération, ce qui crée des trappes à bas salaires, maintient les inégalités et alimente la précarité.

À l’instar des « niches fiscales », le coût des « niches sociales » n’a cessé de croître : il aurait quasiment doublé depuis 2013… Certes, depuis 1994, le principe est celui d’une compensation financière intégrale par l’État des pertes de recettes des régimes de sécurité sociale. Mais cette compensation sollicite le budget de l’État. Par ailleurs, outre l’efficacité de ces dispositifs non démontrée, les « niches sociales » créent de la complexité dans la gestion des cotisations sociales par les entreprises. Enfin, le contrôle des URSSAF ne tient pas assez compte des risques d’utilisation abusive voire frauduleuse de ces dispositifs.

Que faire ?

L’inflation des niches, fiscales et sociales, procède d’un choix politique. L’absence d’évaluation globale et de remise en cause des nombreux dispositifs également. Or, les « niches » coûteuses, inefficaces et injustes semblent nombreuses. Pour rééquilibrer les prélèvements, dégager des recettes fiscales et sociales et rendre le système fiscal plus progressif, plusieurs mesures doivent donc être prises.
• Une revue des niches fiscales et sociales est nécessaire. Il s’agit de supprimer les dispositifs dont le rapport « coût / efficacité / effets pervers » est défavorable et éventuellement de maintenir ou de réformer les dispositifs justes et efficaces.
• Une meilleure information annuelle du Parlement est indispensable : elle doit comporter l’ensemble des dispositifs, « déclassés » ou non, rappeler la méthode d’évaluation et livrer les éléments d’analyse procédant de la « revue ».
• Une clarification du périmètre des « niches » est nécessaire, notamment concernant certains dispositifs (l’abattement de 10 % sur les revenus des retraités ou certaines demi-parts additionnelles obéissent à une logique différente des réductions et crédits d’impôt).
• Par ailleurs, un renforcement des contrôles est indispensable, tant par la Direction générale des finances publiques s’agissant des « niches fiscales » que par les URSSAF s’agissant des niches sociales.