Impôt sur le revenu : bilan du prélèvement à la source et enjeux d’une vraie réforme

par Équipe de l’Observatoire

Deux publications récentes de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) * et du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique**, dressent un premier bilan de la mise en œuvre du prélèvement à la source en 2019.

On rappellera d’une part, que cette réforme des modalités de recouvrement de l’impôt sur le revenu ne constitue pas une réforme fiscale de fond, puisque les règles qui le régissent (quotient familial et conjugal, existence de nombreuses « niches fiscales ») ne changent pas et d’autre part, que cette réforme avait été initiée sous le mandat de François Hollande puis mise en œuvre, après quelques atermoiements et des sueurs froides pour les pouvoirs publics***, sous le premier quinquennat d’Emmanuel Macron.

La présente note reviendra sur le débat, ancien, qui oppose partisans et opposants au prélèvement à la source (1) puis, sur la base de ces travaux, montrera en quoi le premier bilan que l’on peut tirer du prélèvement à la source appelle des développements et des nuances (2), voire tout simplement un débat sur une véritable réforme de paiement de l’impôt sur le revenu (3).

I - Retour sur les arguments en faveur ou en défaveur du prélèvement à la source

Les « pour »

Le principal argument des partisans du prélèvement à la source (PAS) a toujours été que celui-ci permettrait d’en finir avec le décalage d’un an qui existait entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt dû au titre de ces revenus. C’est la « contemporanéité » de l’impôt. Dans l’ancien système en effet, les contribuables payaient en année N+1 l’impôt sur les revenus perçus en année N. Or, en cas de chute de revenus, dans le cas de chômage ou de départ à la retraite notamment, ce décalage pouvait provoquer d’importantes difficultés de trésorerie. La simplification du PAS a également souvent été invoquée puisque les contribuables n’auraient plus à s’occuper du paiement de leur impôt, celui-ci étant automatisé et mensualisé. Le PAS permettrait également de faire baisser le « coût de gestion » de l’impôt et de rendre l’administration fiscale moins « onéreuse ». Sur le plan économique, rendre l’impôt sur le revenu contemporain permettrait de réduire l’épargne de précaution des ménages au profit de la consommation et de l’investissement. Par ailleurs, le PAS améliorerait l’efficacité et la réactivité de la politique fiscale, car il raccourcirait le délai entre l’adoption de nouvelles dispositions dans le cadre de la loi de finances et leur application. Le PAS permettrait de mieux combattre la fraude fiscale. Enfin, il constituerait un outil moderne de recouvrement de l’impôt.

Les « contre »

Pour les opposants au PAS, la simplification ne peut être un argument puisque les règles, souvent complexes, qui régissent l’impôt sur le revenu ne changent pas. Outre qu’avec le prélèvement à la source, le contribuable continue malgré tout à remplir une déclaration de revenus, il doit désormais être plus attentif, pour signaler au cours de l’année à l’administration tout changement de situation, personnelle et financière. Et pour les contribuables non salariés (indépendants, commerçants, bénéficiaires de revenus fonciers), le calcul et la gestion d’acomptes, éventuellement complémentaires au PAS prélevés sur d’autres revenus du foyer (salaire, pension) est une source évidente de complexité. Faire intervenir un troisième acteur (l’entreprise notamment) ne rime pas non plus avec simplification. Par ailleurs, avec le PAS, le paiement de l’impôt sur le revenu n’est pas réellement contemporain, puisque la déclaration des revenus de l’année N continue d’être déposée en N+1 tandis qu’en fin d’année N+1, des contribuables peuvent avoir un solde à payer ou bénéficier d’une restitution au titre d’un trop payé. La baisse du coût de gestion de l’impôt n’est pas un argument recevable puisque, avant le PAS, le recouvrement de l’impôt sur le revenu était déjà largement automatisé (en outre, le coût global de l’administration fiscale a atteint un niveau historiquement faible malgré les nombreuses et complexes règles qui régissent les impôts). Mais pour les entreprises, la gestion du PAS représente un coût de gestion qui n’existait pas auparavant. S’agissant de la fraude, les contribuables percevant des salaires et des pensions étaient aisément « contrôlables » puisque les employeurs ou les caisses de retraite par exemple communiquaient déjà le montant des sommes versées à l’administration fiscale. Enfin, le PAS n’est pas moderne. Dans la plupart des pays, il a été instauré essentiellement à la fin du 19ème siècle et dans la première moitié du 20ème dans des pays où l’administration fiscale était peu développée ou efficace [1]. Or depuis, elle s’est développée et améliorée dans tous les pays. Il existe d’autres modes de recouvrement de l’impôt sans faire intervenir un 3ème acteur entre le contribuable et l’administration.

II - Un bilan finalement plus nuancé que prévu

Le numéro 2 de la note « DGFiP Analyses-Prélèvement à la source et contemporanéité du paiement de l’impôt sur le revenu » de juin 2022 qui a porté sur l’analyse de la première année de mise en œuvre du PAS (soit 2019) comporte de nombreuses données intéressantes. L’étude a le mérite d’être nuancée. En effet, après avoir rappelé que «  en théorie, le PAS permet donc à l’impôt de s’adapter plus rapidement aux variations de revenus (hausse de salaire, passage au chômage ou à la retraite, etc.) et d’éviter de potentielles difficultés de paiement de l’impôt engendrées par ces évolutions », la note précise aussi tôt après que « le calcul du montant de PAS prélevé par défaut sans modulation par l’administration fiscale repose en partie sur des informations anciennes, ce qui peut entraver sa contemporanéité  ».

Un bilan nuancé et contrasté de la contemporanéité

Dans le détail, selon cette étude, «  près de trois foyers sur dix ont perçu une restitution de près de 700 euros en moyenne, tandis que plus de deux foyers sur dix ont dû payer un complément d’un montant moyen deux fois plus élevé, soit 1 350 euros. Les foyers restants ont eu un solde de paiement nul, principalement dans le cas de foyers non-imposés  ». Plusieurs raisons expliquent ces données. «  Les soldes les plus élevés s’observent chez les foyers avec une forte variation annuelle des revenus. Certains types de revenus perçus par les contribuables, plus volatils que d’autres, comme les revenus des indépendants, sont particulièrement soumis à des restitutions ou compléments de paiement. Enfin, les changements de situation familiale des foyers fiscaux accentuent le défaut de contemporanéité  ». Et au final « 21 % des foyers fiscaux du champ de l’étude ont bénéficié d’une plus forte contemporanéité pour un montant de 10,5 milliards d’euros, ce qui représente 14 % de l’IR total et près de 2 500 euros en moyenne par foyer. A contrario, 16 % des foyers ont vu leur contemporanéité se dégrader pour un total de 4,8 milliards d’euros, ce qui représente plus de 6 % de l’IR total et moins de 1 500 euros en moyenne par foyer. La situation des premiers s’est donc beaucoup plus améliorée que la situation des seconds n’a été dégradée ». Enfin, seulement « 0,04 million de foyers fiscaux paient leur impôt sur le revenu de manière parfaitement contemporaine  ».

Si, pour une bonne partie des foyers fiscaux, le montant des régularisations a été relativement faible, cela s’explique par une faible variation de leur revenu. Autrement dit, la modération salariale aura finalement été une alliée du PAS ! La stabilité de certaines situations professionnelles et personnelles aboutit ainsi à ce que, même sans démarche de la part des foyers fiscaux, ceux-ci ont un solde à payer, ou une restitution, d’un montant peu élevé. L’étude note d’ailleurs que «  Seuls deux foyers sur dix ont un solde qui représente plus de 3 % de leurs revenus. Enfin, même s’ils présentent des effectifs faibles, il demeure également des foyers fiscaux dont les soldes représentent plus de 10 % de leurs revenus en valeur absolue  ».

Des foyers fiscaux peu actifs dans le suivi de leur PAS

L’appréhension des foyers fiscaux du PAS est faible, ceux-ci paraissant demeurer essentiellement « passifs » dans la gestion du paiement de leur impôt sur le revenu. L’étude note que la modulation du taux ou des acomptes (pour les revenus des indépendants, des commerçants, fonciers) est peu pratiquée en cas de hausse ou de baisse des revenus et/ou de changement de situation familiale (naissance, mariage ou Pacs, séparation, décès, enfant créant son foyer fiscal). En effet, « Le recours à la possibilité de modulation reste minoritaire parmi les contribuables au cours de l’année 2019. Environ 1,9 million de foyers fiscaux ont effectué une ou plusieurs modulations de retenue à la source, soit près de 5 % de l’ensemble des foyers fiscaux et 9 % de ceux finalement imposés sur ce champ. Par ailleurs, plus de 0,8 million de foyers fiscaux ont modulé leurs acomptes, soit 2 % de l’ensemble des foyers fiscaux et plus de 10 % de ceux finalement imposés sur ce champ. Ces effectifs sont faibles par rapport aux 4,7 millions de foyers fiscaux ayant connu une variation absolue de RFR (NDR : revenu fiscal de référence) par part supérieure à 50 %, du fait d’une évolution des revenus ou d’un changement de situation de famille au cours de l’année 2019. »

Lucides, les auteurs de l’étude précisent que « l’adoption de la modulation par un plus grand nombre de foyers représente un important potentiel d’amélioration de la contemporanéité du prélèvement de l’impôt. » Car l’absence de modulation a un impact financier : «  si les foyers fiscaux qui n’ont pas effectué de modulation de leurs acomptes l’avaient fait, le paiement de leur impôt aurait pu être plus contemporain de 801 euros en moyenne par foyer ». Il faudrait intégrer au champ de cette réflexion l’impact des crédits et réductions d’impôt, qui viennent compliquer la lisibilité du système. De la même manière, avec la mise en œuvre du prélèvement forfaitaire unique, au taux proportionnel sur les revenus financiers et les plus-values sur cession de titres, ces revenus échappent au PAS et sortent donc du champ du PAS.

Le premier bilan de l’année 2021 confirme le constat

Les premières données relatives à l’année 2021 contenues dans le communiqué de presse du ministère du 1er août le confirment. Le paiement de l’impôt sur le revenu n’est pas pleinement contemporain. En effet, selon le communiqué, « parmi les foyers fiscaux destinataires d’un avis au cours de l’été : 13,7 millions de foyer fiscaux (35 %) bénéficient d’un remboursement pour un montant total de 11,5 milliards d’euros, 14,2 millions de foyers fiscaux (37 %) n’ont rien à faire et 10,7 millions de foyers fiscaux (28 %) ont un reste à payer (pour un total de 22,5 milliards d’euros).  » C’est le cas lorsque le PAS de l’année 2021 n’atteint pas le montant total de l’impôt dû. C’est notamment le cas lorsque les revenus ont augmenté ou si le foyer a bénéficié d’une avance de réductions ou crédits d’impôt trop élevée en janvier 2022 ou encore dans certains changements de situations personnelles ayant un impact sur le nombre de parts dont bénéficie le foyer fiscal.

De manière générale, ces données, et l’analyse qui les accompagne, ont le mérite de livrer un panorama plus nuancé que celui de la Cour des comptes qui qualifiait la mise en œuvre du PAS de « réussite » [2]. La Cour avait en effet peu évoqué la question pourtant centrale de la contemporanéité du paiement de l’impôt et s’était surtout bornée à analyser la mise en œuvre technique du PAS en le mettant au regard des textes [3].

III - Quelle réforme de l’impôt sur le revenu pour une véritable justice fiscale ?

Du PAS à un mode de recouvrement véritablement adapté

La contemporanéité de l’impôt sur le revenu ne passe pas forcément par le PAS. S’il est tout à fait légitime de promouvoir un impôt contemporain, c’est-à-dire dans lequel on paie en année N l’impôt de l’année N, il n’est pas obligé, et pour tout dire pas souhaitable, de multiplier les interlocuteurs. Le principe de base doit donc être de ne mettre en relation que le contribuable (le foyer fiscal en l’occurrence) et l’administration fiscale, soit la DGFiP.

Dans ce cadre, il serait possible d’imaginer un système d’acomptes modulables -en fonction des changements de situations financières et personnelles) qui soient maîtrisé et directement versés par le contribuable à la DGFiP. L’outil numérique serait ici intelligemment utilisé puisque le contribuable gérerait ses virements mensuels, calculés sur les revenus de l’année en cours. Quelle que soit la nature du revenu (salaire, pension, revenu foncier, revenus de profession libérale, commerciale ou agricole…), le mode de paiement serait le même. Bien entendu, il faudrait là aussi gérer le plus activement possible le paiement de son impôt. L’avantage d’un tel système est d’être plus réactif puisque la modulation serait immédiate alors qu’avec le PAS, elle est appliquée avec un certain délai (1 à 3 mois).

Le véritable enjeu : une réforme de l’impôt sur le revenu

Certes, ce système de recouvrement ne rendrait pas l’impôt plus juste ni plus simple pour autant. Il ne serait pas beaucoup plus contemporain, si ce n’est que la prise en compte de la modulation des virements serait un peu plus rapide. Pour cela, et surtout parce que la justice fiscale constitue une urgence, c’est bien à une réforme fiscale de fond qu’il faut s’atteler.

Pour rendre l’impôt plus juste, plus lisible et plus stable, cette réforme passerait par une revue des niches fiscales pour supprimer les plus coûteuses ou injustes, supprimerait le prélèvement forfaitaire unique pour imposer tous les revenus à un barème progressif qui serait revalorisé et renforcerait la progressivité de l’imposition des revenus.

Une meilleure articulation de l’impôt sur le revenu avec la contribution sociale généralisée (CSG), qui prélève par exemple les salaires au taux proportionnel de 9,2 % pour un rendement de 131,4 milliards d’euros en 2021 [4] (contre 78,7 milliards d’euros pour l’impôt sur le revenu [5]), permettrait en outre de disposer d’un système dual de prélèvement sur les revenus, organisé de telle sorte qu’il instaure une progressivité régulière plus efficace dans la réduction des inégalités et le financement de l’action publique et de la protection sociale. En organisant une véritable progressivité de ces deux prélèvements, qui demeureraient affectés pour l’un, au budget de l’État (impôt sur le revenu) et pour l’autre, à celui de la Sécurité sociale (CSG), l’action sur la réduction des inégalités serait plus efficace.

Dans la note intitulée «  L ’imposition des revenus en France, entre principes et réalités [6] », l’Observatoire de la justice fiscale défendait la progressivité en ces termes : « l’impôt progressif permet de réduire les inégalités, de ne pas imposer la part du revenu consacrée à la satisfaction de besoins essentiels (se nourrir, se loger…) et d’imposer plus fortement les hauts revenus que les bas revenus, ce qui permet un soutien à la consommation des personnes peu ou pas imposées. La question n’est donc pas seulement la recherche d’une meilleure justice fiscale, elle relève également d’une lecture économique : trop d’inégalités nuirait en effet à l’activité économique en créant des situations de rentes d’une part et en plombant la consommation des pauvres d’autre part. La réduction des inégalités par l’impôt est donc nécessaire ».

Cette réforme de l’impôt sur le revenu doit également prévoir le remplacement du quotient familial et de l’imposition conjointe par un système équitable prenant en compte les personnes à charge et imposant les conjoints séparément. En effet, le quotient familial ne bénéficie pas aux ménages pauvres ni à de nombreux ménages des classes moyennes, non imposables en raison de la faiblesse de leurs revenus, et profite à plein aux ménages aisés. Avec le système actuel, « un enfant de famille riche rapporte plus qu’un enfant de famille pauvre [7]. Quant à l’imposition conjointe (le quotient conjugal), il favorise les couples aux revenus inégaux et constitue de ce point de vue une prime aux plus aisés [8].

À l’issue de ce travail mené sur l’assiette de l’impôt sur le revenu, il serait alors possible de revoir le nombre de tranches et les taux applicables.

Quant au paiement de cet impôt ainsi réformé, il serait assuré directement par le contribuable à l’administration fiscale sans l’intermédiaire d’un employeur ou d’une caisse de retraite par exemple, il n’en serait que plus lisible et plus contemporain.

Bien entendu, il s’agit là des principaux axes d’une réforme de l’imposition des revenus. Pour Attac, celle-ci doit s’inscrire dans une réforme fiscale plus globale touchant aux impôts d’État et locaux, qui consisterait par ailleurs à imposer la richesse là où elle est créée s’agissant d’imposition des entreprises multinationales [9]et à renforcer la lutte contre la fraude fiscale, notamment [10].

*« DGFiP /Analyses-Prélèvement à la source et contemporanéité du paiement de l’impôt sur le revenu »- n° 2, juin 2022.
** Communiqué de presse du 1er août 2022,« Bilan de la campagne de déclaration 2022 des revenus 2021 ».
*** : Communiqué de presse avril 2017 https://solidairesfinancespubliques.org/le-syndicat/media/presse/588-prelevement-a-la-source-accident-industriel-en-vue.html

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