Après le 4ème « 49-3 » : quel avenir pour les finances locales ?

par Équipe de l’Observatoire

Le gouvernement vient une nouvelle fois d’utiliser l’article 49-3 de la Constitution pour faire passer son projet de loi de finances 2023 à l’Assemblée nationale en première lecture. Le débat sur les finances locales, un enjeu majeur, n’aura donc pas eu lieu. Il y a pourtant beaucoup à dire sur cette question suite aux décisions du gouvernement d’une part, de supprimer la taxe d’habitation et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et d’autre part, d’imposer aux collectivités territoriales une baisse de leurs dépenses publiques.

La Cour des comptes a récemment sur publié sur cette question à la demande du Sénat un rapport intitulé «  Le financement des collectivités territoriales : des scénarios d’évolution  ». Ce rapport a été publié en plein débat sur le projet de loi de finances, lequel prévoyait également un débat sur les finances locales. Il revient sur l’évolution des modes de financement des collectivités territoriales, dont les compétences ont été singulièrement renforcées au cours des vingt dernières années. Il intègre également les réformes intervenues (la suppression progressive de la taxe d’habitation sur la résidence principale) ou à intervenir comme la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Il formule des préconisations sur lesquelles le présent billet revient.

Le constat de la Cour des comptes sur l’état des finances locales est net : le système est à bout de souffle, il est fortement critiqué pour son manque de lisibilité avec «  des ressources issues d’une sédimentation historique, sans révision d’ensemble, rendent aujourd’hui ce financement peu compréhensible tant pour les responsables locaux que pour les contribuables, avec des inégalités qui se creusent entre certains territoires ». Ceci conduit le rapport à envisager des évolutions.

Une réflexion dans un cadre très contraint

Avant de formuler des préconisations, le rapport examine différentes évolutions possibles du financement des collectivités territoriales. Il balaie rapidement l’idée d’un nouvel impôt résidentiel qui, selon certain.es élu.es locaux, viserait à «  renforcer le lien entre l’habitant et le financement des collectivités locales, sous la forme d’une contribution modique acquittée par l’ensemble des ménages ou d’un taux additionnel à l’impôt sur le revenu ». Une occasion manquée puisque cette réflexion avait au moins un mérite : celui de réfléchir à un financement assis sur un impôt local et non, comme cela est de plus en plus le cas, sur un reversement d’impôts nationaux. Attac l’a souvent rappelé, l’impôt local présente en effet l’avantage d’établir un lien entre le contribuable et la collectivité, laquelle met en œuvre en contrepartie une action publique (services publics locaux, aide sociale…) qui a un impact direct et très visible sur la vie de ses concitoyen.nes.

Des taux additionnels à des impôts d’État selon le principe d’une fiscalité nationale partagée sont également évoqués mais cette option présente selon le rapport « un risque de complexité ». Le rapport analyse également la possibilité d’augmenter les tarifs des services publics locaux (cantine scolaire, musées, piscines, transports communs locaux) pour les rapprocher de leur coût réel afin de pallier aux faibles marges de manœuvres en matière de fiscalité. Mais elle souligne que, « un financement exclusif au coût réel du service pour tous ses usagers devrait prendre en compte également les capacités contributives de chacun ». Problème majeur : les finances locales servent également à favoriser l’accès à de tels biens. En relever le coût pour les contribuables locaux serait contre-productif et injuste, notamment pour les plus pauvres. Ceci repose donc la question d’une véritable réforme de la fiscalité locale que le rapport esquive malheureusement.

La Cour des comptes préfère en effet raisonner à taux de prélèvements obligatoire inchangé. Dans ce cadre, de plus en plus contraint vu la baisse du niveau des impôts locaux, elle ne peut donc que procéder à une répartition différente d’impôts existants et non voués à être supprimés. Elle plaide donc pour un transfert au bloc communal (communes et structures intercommunales) de l’intégralité du produit des impôts locaux aujourd’hui existants, jusqu’à la part des droits de mutation à titre onéreux (DMTO, perçus par exemple à l’occasion des ventes de biens immobiliers) aujourd’hui affectée des départements. Les régions et les départements se verraient alloués une part des impôts nationaux, « à condition de revoir sensiblement le dispositif actuel d’affectation de fractions d’impôts nationaux  ». La Cour souhaite également éviter tout risque de complexité accrue du système fiscal. Dans un tel cadre contraint, l’affaire n’est toutefois pas simple.

Quelle évolution possible pour les finances locales ?

Pour une meilleure lisibilité et la stabilité du financement des collectivités, le rapport estime un « partage de la fiscalité nationale sur une concertation en amont sur les parts affectées et de l’asseoir sur un panier d’impôts plutôt qu’un seul impôt  ». Il s’agit alors d’améliorer les critères de répartition de ce « panier d’impôts » pour « prendre en compte les réalités des territoires mais également réduire les inégalités de richesse  ». Le rapport relève que la part de l’État dans les finances locales est importante au risque de faire « dépendre les collectivités territoriales des transferts financiers de l’État ».

Outre le recentrage de la fiscalité locale qui restera en place une fois les réformes en cours achevées sur le bloc communal la Cour plaide pour « un système plus solidaire de financement des départements pour leur permettre de faire face à leurs dépenses sociales (dotation d’action sociale et fiscalité nationale)  » et le renforcement du financement des régions « par la fiscalité nationale économique » (soit une part de la TVA et de l’impôt sur les sociétés). Ceci conduit à puiser dans le budget de l’État une part plus importante de fiscalité nationale partagée en portant la part de la TVA allouée aux finances locales (à 24 % contre 20 % actuellement) et d’allouer une fraction de 12 % d’impôt sur les sociétés (IS) pour les régions et 10 % d’impôt sur le revenu (IR) pour les départements. L’idée du rapport est d’éviter de faire dépendre les départements et la région d’un seul impôt national pour éviter de «  priver l’État d’une recette importante déjà partagée avec la protection sociale ». La Cour souhaite également que les représentants des collectivités locales soient «  mieux associés en amont à la préparation des lois de finances et de la loi de programmation des finances publiques ».

La Cour souhaite également une réduction de la péréquation verticale (financée par l’État) et un renforcement de la péréquation horizontale, assurée par les collectivités les mieux dotées afin de réduire les inégalités territoriales. Elle note cependant qu’une telle proposition « reviendrait à demander à des collectivités locales de lever un impôt bénéficiant à d’autres collectivités  » (la taxe foncière notamment).

Ce nouveau cadre nécessité donc une autre « gouvernance » des finances locales. Le rapport énonce deux hypothèses. La première serait de : «  mettre en place une autorité indépendante chargée d’émettre un avis sur les projets de lois relatifs aux collectivités territoriales et de veiller au respect des principes d’équilibre des finances locales, de compensation des transferts de compétences et des suppressions de fiscalité et de réduction des inégalités entre collectivités ». La seconde vise à « consolider le comité des finances locales comme instance de concertation sur les mesures du projet de loi de finances ayant un impact sur les collectivités territoriales et le décliner par niveau de collectivités pour renforcer le dialogue sur les critères de répartition des impôts nationaux et sur la péréquation horizontale  ». En matière de mise en œuvre, la Cour estime qu’elle ne peut être que longue et progressive. Des simulations sont nécessaires pour les collectivités «  pour affiner les critères et lisser les effets dans le temps ».

Le débat doit rester ouvert…

Déjà affectées par la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la contribution économique territoriale, moins « rentable » (5 à 6 milliards d’euros de moins depuis la CET par rapport à l’ancienne « TP »), les finances locales ont plus récemment été touchées par la suppression de la taxe d’habitation et la baisse de 50 % de certains impôts locaux des entreprises (les fameux « impôts de production »). Elles vont à nouveau l’être avec la suppression de la CVAE. Or, leurs compétences ont par ailleurs été singulièrement renforcées depuis les lois de décentralisation du début des années 2000. L’État compense certes ces mesures en puisant dans ces recettes fiscales, mais d’une part, sans tenir compte de l’évolution des besoins locaux et, d’autre part, en voulant désormais associer les collectivités territoriales à l’austérité budgétaire.

Les finances locales sont donc prises au piège. Par ses choix consistant à réduire des impôts locaux plutôt que de les réformer, le gouvernement porte une très lourde responsabilité dans les difficultés financières des collectivités territoriales et la complexité de leurs circuits de financement, qui ne peut qu’engendrer des injustices et une perte de confiance des citoyen.nes. L’action publique locale mérite mieux que cela, d’autant qu’elle réalise la majorité des investissements publics en France. Le financement des collectivités territoriales doit donc être revu. Parmi les mesures d’urgence à prendre, si une amélioration de la péréquation s’impose pour réduire les inégalités territoriales, une réforme de la fiscalité s’impose. Celle-ci passerait dans un premier temps par :
• une réforme de la base des impôts locaux des particuliers : elles sont en effet obsolètes mais reposent sur un principe à conserver : une « valeur foncière » (au cas particulier, la valeur locative cadastrale) localisable, directement impactée par l’action publique locale.
• le maintien de la CVAE, puisque, contrairement à ce que prétend le gouvernement, sa suppression va majoritairement bénéficier aux grandes entreprises, qui peuvent parfaitement la supporter.

Si la réflexion mérite d’être étendue et approfondie, ces deux mesures permettraient d’engager un rééquilibrage de la fiscalité locale et d’améliorer leur situation financière. Reste par ailleurs à améliorer la tenue et le contrôle de la dépense publique pour assurer à l’ensemble des citoyen.nes que, pour les collectivités territoriales comme pour l’État, l’argent public est employé dans l’intérêt général.